關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”違法行為法律適用問(wèn)題的意見(jiàn)
01什么是“未批先建”？
根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（2018修正）第二十五條規(guī)定，“未批先建”是指建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未依法經(jīng)審批部門審查或者審查后未予批準(zhǔn)的，建設(shè)單位擅自開(kāi)工建設(shè)的行為。包含五種情形：
一是建設(shè)單位未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、報(bào)告表，擅自開(kāi)工建設(shè)的；
二是建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件經(jīng)批準(zhǔn)后，建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生了重大變動(dòng)，但建設(shè)單位未重新報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，擅自開(kāi)工建設(shè)的；
三是建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件自批準(zhǔn)之日起超過(guò)五年，方?jīng)Q定該項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)，開(kāi)工前建設(shè)單位未報(bào)請(qǐng)?jiān)瓕徟块T重新審核，擅自開(kāi)工建設(shè)的；
四是雖然建設(shè)單位提交了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件，或者因重大變更情形重新提交了環(huán)評(píng)文件，或者因環(huán)評(píng)批復(fù)過(guò)期提交了重新審核，但最終未經(jīng)批準(zhǔn)或者未經(jīng)原審批部門重新審核同意，建設(shè)單位擅自開(kāi)工建設(shè)的；
五是建設(shè)單位未依法備案建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表的。
02“未批先建”的法律責(zé)任
依據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的相關(guān)規(guī)定，建設(shè)單位未依規(guī)批準(zhǔn)新項(xiàng)目，未依法處理重大變更再批準(zhǔn)辦理手續(xù)，批準(zhǔn)到期沒(méi)報(bào)復(fù)核，私自開(kāi)工建設(shè)的，由縣級(jí)以上生態(tài)環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令停止基本建設(shè)，并依據(jù)違反規(guī)定情況及危害不良影響。
項(xiàng)目建設(shè)環(huán)境影響報(bào)告、匯報(bào)沒(méi)經(jīng)批準(zhǔn)或是原批準(zhǔn)單位復(fù)核允許，建設(shè)單位私自開(kāi)工建設(shè)的，按照前款規(guī)定懲罰。
建設(shè)單位未依規(guī)遞交項(xiàng)目建設(shè)環(huán)境影響申請(qǐng)表的，由縣級(jí)以上生態(tài)環(huán)境保護(hù)主管部門購(gòu)買文檔，懲處5萬(wàn)元以下罰款。
03“未批先建”補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)
先前，《2002年版環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》明確了未完成的建設(shè)新項(xiàng)目《限期補(bǔ)發(fā)手續(xù)》內(nèi)容，但自此展開(kāi)了幾回改動(dòng)，沒(méi)有把《限期補(bǔ)發(fā)手續(xù)》做為行政處罰的優(yōu)先程序流程。但現(xiàn)行的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》(2018修訂本)并沒(méi)有嚴(yán)禁建設(shè)企業(yè)申請(qǐng)辦理補(bǔ)領(lǐng)環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、審核報(bào)告的辦理手續(xù)。
據(jù)原環(huán)境保護(hù)部詳細(xì)介紹，《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”違法行為法律適用問(wèn)題的意見(jiàn)》（環(huán)政法函[2018]31號(hào)），“沒(méi)經(jīng)批準(zhǔn)的先建”違紀(jì)行為，自然環(huán)境單位將按照一個(gè)新的環(huán)境保護(hù)法和新環(huán)境影響評(píng)價(jià)法予以處罰，“沒(méi)經(jīng)批準(zhǔn)的先建”違紀(jì)行為將于建設(shè)個(gè)人行為完成后兩年內(nèi)被發(fā)現(xiàn)了不符環(huán)境影響評(píng)價(jià)核查批準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)的，沒(méi)經(jīng)依規(guī)批準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)依法責(zé)令恢復(fù)原狀。
04什么是“未驗(yàn)先投”？
《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》（2017修訂）第二十三條規(guī)定，“未驗(yàn)先投”是指建設(shè)項(xiàng)目（應(yīng)編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、環(huán)境影響報(bào)告表的建設(shè)項(xiàng)目）需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格，建設(shè)項(xiàng)目即投入生產(chǎn)或者使用的行為。包含五種情形：
第一，務(wù)必建設(shè)配套環(huán)境保護(hù)設(shè)施，建設(shè)新項(xiàng)目才可以資金投入生產(chǎn)制造或使用。
第二，必須配套設(shè)施建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施并沒(méi)有完工，建設(shè)工作資金投入生產(chǎn)制造或使用。
第三，與此同時(shí)建設(shè)了環(huán)境保護(hù)設(shè)施，但沒(méi)經(jīng)工程驗(yàn)收就資金投入生產(chǎn)制造或者使用。
第四，與此同時(shí)建設(shè)了環(huán)境保護(hù)設(shè)施，但工程驗(yàn)收不符合要求的，資金投入生產(chǎn)制造或使用。
第五，與此同時(shí)建設(shè)了環(huán)境保護(hù)設(shè)施，但環(huán)境保護(hù)設(shè)施測(cè)試中徇私舞弊，并且通過(guò)檢驗(yàn)。
05“未驗(yàn)先投”的法律責(zé)任
根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》（2017修訂）第二十三條規(guī)定：違反本條例規(guī)定，需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格，建設(shè)項(xiàng)目即投入生產(chǎn)或者使用，或者在環(huán)境保護(hù)設(shè)施驗(yàn)收中弄虛作假的，由縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令限期改正，處20萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下的罰款；逾期不改正的，處100萬(wàn)元以上200萬(wàn)元以下的罰款；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員，處5萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款；造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，或者報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令關(guān)閉。
建設(shè)單位同時(shí)存在違反“三同時(shí)”驗(yàn)收制度、超過(guò)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)排污等違法行為的，應(yīng)當(dāng)依法予以處罰。
06“未驗(yàn)先投”的追溯期限
原國(guó)家環(huán)保部發(fā)布的《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”違法行為法律適用問(wèn)題的意見(jiàn)》（環(huán)政法函[2018]31號(hào)）要求，基本建設(shè)工作違背環(huán)境設(shè)施“三同時(shí)”驗(yàn)收制度，在制造或使用中逐漸有違背環(huán)境保護(hù)設(shè)施“三同時(shí)”驗(yàn)收制度的違法行為，即便“未批準(zhǔn)”。
也就是說(shuō)，建設(shè)單位同時(shí)構(gòu)成“未批先建”和違反環(huán)保設(shè)施“三同時(shí)”驗(yàn)收制度兩個(gè)違法行為的，應(yīng)當(dāng)分別依法作出相應(yīng)處罰。所依據(jù)的法律分別是：《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第三十一條、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十三條的規(guī)定。
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