關于建設項目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見
01什么是“未批先建”？
根據《環境影響評價法》（2018修正）第二十五條規定，“未批先建”是指建設項目的環境影響評價文件未依法經審批部門審查或者審查后未予批準的，建設單位擅自開工建設的行為。包含五種情形：
一是建設單位未依法報批建設項目環境影響報告書、報告表，擅自開工建設的；
二是建設項目的環境影響評價文件經批準后，建設項目的性質、規模、地點、采用的生產工藝或者防治污染、防止生態破壞的措施發生了重大變動，但建設單位未重新報批建設項目環境影響評價文件，擅自開工建設的；
三是建設項目的環境影響評價文件自批準之日起超過五年，方決定該項目開工建設，開工前建設單位未報請原審批部門重新審核，擅自開工建設的；
四是雖然建設單位提交了建設項目環評文件，或者因重大變更情形重新提交了環評文件，或者因環評批復過期提交了重新審核，但最終未經批準或者未經原審批部門重新審核同意，建設單位擅自開工建設的；
五是建設單位未依法備案建設項目環境影響登記表的。
02“未批先建”的法律責任
依據《環境影響評價法》的相關規定，建設單位未依規批準新項目，未依法處理重大變更再批準辦理手續，批準到期沒報復核，私自開工建設的，由縣級以上生態環境保護主管部門責令停止基本建設，并依據違反規定情況及危害不良影響。
項目建設環境影響報告、匯報沒經批準或是原批準單位復核允許，建設單位私自開工建設的，按照前款規定懲罰。
建設單位未依規遞交項目建設環境影響申請表的，由縣級以上生態環境保護主管部門購買文檔，懲處5萬元以下罰款。
03“未批先建”補辦環評手續
先前，《2002年版環境影響評價法》明確了未完成的建設新項目《限期補發手續》內容，但自此展開了幾回改動，沒有把《限期補發手續》做為行政處罰的優先程序流程。但現行的《環境影響評價法》(2018修訂本)并沒有嚴禁建設企業申請辦理補領環境影響報告書、審核報告的辦理手續。
據原環境保護部詳細介紹，《關于建設項目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》（環政法函[2018]31號），“沒經批準的先建”違紀行為，自然環境單位將按照一個新的環境保護法和新環境影響評價法予以處罰，“沒經批準的先建”違紀行為將于建設個人行為完成后兩年內被發現了不符環境影響評價核查批準標準的，沒經依規批準，應當依法責令恢復原狀。
04什么是“未驗先投”？
《建設項目環境保護管理條例》（2017修訂）第二十三條規定，“未驗先投”是指建設項目（應編制環境影響報告書、環境影響報告表的建設項目）需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者驗收不合格，建設項目即投入生產或者使用的行為。包含五種情形：
第一，務必建設配套環境保護設施，建設新項目才可以資金投入生產制造或使用。
第二，必須配套設施建設的環境保護設施并沒有完工，建設工作資金投入生產制造或使用。
第三，與此同時建設了環境保護設施，但沒經工程驗收就資金投入生產制造或者使用。
第四，與此同時建設了環境保護設施，但工程驗收不符合要求的，資金投入生產制造或使用。
第五，與此同時建設了環境保護設施，但環境保護設施測試中徇私舞弊，并且通過檢驗。
05“未驗先投”的法律責任
根據《建設項目環境保護管理條例》（2017修訂）第二十三條規定：違反本條例規定，需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者驗收不合格，建設項目即投入生產或者使用，或者在環境保護設施驗收中弄虛作假的，由縣級以上環境保護行政主管部門責令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款；逾期不改正的，處100萬元以上200萬元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他責任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款；造成重大環境污染或者生態破壞的，責令停止生產或者使用，或者報經有批準權的人民政府批準，責令關閉。
建設單位同時存在違反“三同時”驗收制度、超過污染物排放標準排污等違法行為的，應當依法予以處罰。
06“未驗先投”的追溯期限
原國家環保部發布的《關于建設項目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》（環政法函[2018]31號）要求，基本建設工作違背環境設施“三同時”驗收制度，在制造或使用中逐漸有違背環境保護設施“三同時”驗收制度的違法行為，即便“未批準”。
也就是說，建設單位同時構成“未批先建”和違反環保設施“三同時”驗收制度兩個違法行為的，應當分別依法作出相應處罰。所依據的法律分別是：《環境影響評價法》第三十一條、《建設項目環境保護管理條例》第二十三條的規定。
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