關(guān)于建設(shè)項目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見
01什么是“未批先建”？
根據(jù)《環(huán)境影響評價法》（2018修正）第二十五條規(guī)定，“未批先建”是指建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件未依法經(jīng)審批部門審查或者審查后未予批準的，建設(shè)單位擅自開工建設(shè)的行為。包含五種情形：
一是建設(shè)單位未依法報批建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、報告表，擅自開工建設(shè)的；
二是建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件經(jīng)批準后，建設(shè)項目的性質(zhì)、規(guī)模、地點、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生了重大變動，但建設(shè)單位未重新報批建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件，擅自開工建設(shè)的；
三是建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件自批準之日起超過五年，方?jīng)Q定該項目開工建設(shè)，開工前建設(shè)單位未報請原審批部門重新審核，擅自開工建設(shè)的；
四是雖然建設(shè)單位提交了建設(shè)項目環(huán)評文件，或者因重大變更情形重新提交了環(huán)評文件，或者因環(huán)評批復(fù)過期提交了重新審核，但最終未經(jīng)批準或者未經(jīng)原審批部門重新審核同意，建設(shè)單位擅自開工建設(shè)的；
五是建設(shè)單位未依法備案建設(shè)項目環(huán)境影響登記表的。
02“未批先建”的法律責任
依據(jù)《環(huán)境影響評價法》的相關(guān)規(guī)定，建設(shè)單位未依規(guī)批準新項目，未依法處理重大變更再批準辦理手續(xù)，批準到期沒報復(fù)核，私自開工建設(shè)的，由縣級以上生態(tài)環(huán)境保護主管部門責令停止基本建設(shè)，并依據(jù)違反規(guī)定情況及危害不良影響。
項目建設(shè)環(huán)境影響報告、匯報沒經(jīng)批準或是原批準單位復(fù)核允許，建設(shè)單位私自開工建設(shè)的，按照前款規(guī)定懲罰。
建設(shè)單位未依規(guī)遞交項目建設(shè)環(huán)境影響申請表的，由縣級以上生態(tài)環(huán)境保護主管部門購買文檔，懲處5萬元以下罰款。
03“未批先建”補辦環(huán)評手續(xù)
先前，《2002年版環(huán)境影響評價法》明確了未完成的建設(shè)新項目《限期補發(fā)手續(xù)》內(nèi)容，但自此展開了幾回改動，沒有把《限期補發(fā)手續(xù)》做為行政處罰的優(yōu)先程序流程。但現(xiàn)行的《環(huán)境影響評價法》(2018修訂本)并沒有嚴禁建設(shè)企業(yè)申請辦理補領(lǐng)環(huán)境影響報告書、審核報告的辦理手續(xù)。
據(jù)原環(huán)境保護部詳細介紹，《關(guān)于建設(shè)項目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》（環(huán)政法函[2018]31號），“沒經(jīng)批準的先建”違紀行為，自然環(huán)境單位將按照一個新的環(huán)境保護法和新環(huán)境影響評價法予以處罰，“沒經(jīng)批準的先建”違紀行為將于建設(shè)個人行為完成后兩年內(nèi)被發(fā)現(xiàn)了不符環(huán)境影響評價核查批準標準的，沒經(jīng)依規(guī)批準，應(yīng)當依法責令恢復(fù)原狀。
04什么是“未驗先投”？
《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》（2017修訂）第二十三條規(guī)定，“未驗先投”是指建設(shè)項目（應(yīng)編制環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表的建設(shè)項目）需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施未建成、未經(jīng)驗收或者驗收不合格，建設(shè)項目即投入生產(chǎn)或者使用的行為。包含五種情形：
第一，務(wù)必建設(shè)配套環(huán)境保護設(shè)施，建設(shè)新項目才可以資金投入生產(chǎn)制造或使用。
第二，必須配套設(shè)施建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施并沒有完工，建設(shè)工作資金投入生產(chǎn)制造或使用。
第三，與此同時建設(shè)了環(huán)境保護設(shè)施，但沒經(jīng)工程驗收就資金投入生產(chǎn)制造或者使用。
第四，與此同時建設(shè)了環(huán)境保護設(shè)施，但工程驗收不符合要求的，資金投入生產(chǎn)制造或使用。
第五，與此同時建設(shè)了環(huán)境保護設(shè)施，但環(huán)境保護設(shè)施測試中徇私舞弊，并且通過檢驗。
05“未驗先投”的法律責任
根據(jù)《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》（2017修訂）第二十三條規(guī)定：違反本條例規(guī)定，需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施未建成、未經(jīng)驗收或者驗收不合格，建設(shè)項目即投入生產(chǎn)或者使用，或者在環(huán)境保護設(shè)施驗收中弄虛作假的，由縣級以上環(huán)境保護行政主管部門責令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款；逾期不改正的，處100萬元以上200萬元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他責任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款；造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，責令停止生產(chǎn)或者使用，或者報經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準，責令關(guān)閉。
建設(shè)單位同時存在違反“三同時”驗收制度、超過污染物排放標準排污等違法行為的，應(yīng)當依法予以處罰。
06“未驗先投”的追溯期限
原國家環(huán)保部發(fā)布的《關(guān)于建設(shè)項目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》（環(huán)政法函[2018]31號）要求，基本建設(shè)工作違背環(huán)境設(shè)施“三同時”驗收制度，在制造或使用中逐漸有違背環(huán)境保護設(shè)施“三同時”驗收制度的違法行為，即便“未批準”。
也就是說，建設(shè)單位同時構(gòu)成“未批先建”和違反環(huán)保設(shè)施“三同時”驗收制度兩個違法行為的，應(yīng)當分別依法作出相應(yīng)處罰。所依據(jù)的法律分別是：《環(huán)境影響評價法》第三十一條、《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第二十三條的規(guī)定。
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